Реформа техрегулирования меняет сроки и формы
Владимир Миронов
Система технического регулирования в строительстве, работавшая в СССР, служила эталоном для соответствующих национальных систем многих стран мира. В XXI веке российские СНИПы и ГОСТы, долгие годы не обновлявшиеся, во многом утратили актуальность, и теперь, чтобы привести их в соответствие с современными реалиями, руководство нашей страны собирается, в свою очередь, взять за образец западные техрегламенты.
В 2003 году вступил в силу Федеральный закон №184 «О техническом регулировании» (см. также «Помянем старое»), который определил основные направления реформирования данной сферы. На то, чтобы обеспечить российских производителей, и в том числе строителей, нормативами и правилами, отвечающими современным условиям и мировым требованиям, первоначально отводилось семь лет. Позднее Федеральным законом №65 от 1 мая 2007 года «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» был установлен конкретный срок, до которого должны были быть приняты первоочередные технические регламенты, в том числе о безопасности зданий и сооружений, а также о безопасности строительных материалов и изделий, — 1 января 2010 года.
В этот срок «регуляторы», мягко говоря, не уложились.
Пожарный случай
В декабре Владимир Путин в ходе поездки по олимпийским объектам в Сочи связал проблемы внедрения новой системы техрегулирования с высокими ценами в строительстве. «Нам необходимо как можно скорее привести стоимость возведения объектов инфраструктуры в соответствие с мировыми стандартами, — отметил премьер. — У нас все дороже, потому что мы пользуемся регламентами 1960-70-х годов. Технологии давно ушли вперед, а мы все считаем по старинке».
Очевидно, эти и другие подобные ускорительные «тычки» подействовали на законотворцев, и в предпоследний день прошлого года президент РФ Дмитрий Медведев смог подписать Федеральный закон №384 «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», который за считаные дни до этого был принят Госдумой и одобрен Советом Федерации. Данный закон вступает в силу по истечении шести месяцев со дня опубликования. Таким образом, история с внедрением в строительную отрасль современных технических правил игры наконец-то пришла к некоторому промежуточному результату.
Правда, новый закон затрагивает лишь общие концептуальные вопросы, а применимых на практике новых норм и стандартов у строителей как не было, так и нет. Не позднее чем за 30 дней до вступления в силу ФЗ №384 Правительство РФ должно утвердить перечень национальных стандартов и сводов правил, а уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (скорее всего, в комплексе за это будет отвечать Минпромторг РФ, а отдельными аспектами займутся профильные структуры) — не позднее 1 июля 2012 года осуществить актуализацию СНиПов. Однако как это будет реализовано на практике, кто непосредственно будет заниматься этой актуализацией — пока не совсем понятно.
Для ускорения процесса в один день с техрегламентом о безопасности зданий и сооружений был принят Федеральный закон №385 «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании». «Новая версия позволит принимать решения быстро и качественно», — заявил в конце января на заседании Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики Дмитрий Медведев. Суть этих изменений сводится к тому, что на законодательном уровне закрепляется возможность выбора министерствами, ведомствами и компаниями одного из двух режимов технического регулирования: либо основанных на требованиях российских стандартов, либо иностранных технических регламентов (директив) и стандартов, лучшие из которых предписывается «признавать и заимствовать». Также существенно расширены полномочия правительства по формированию современной нормативноправовой базы в области технического регулирования. Это подразумевает, что ряд техрегламентов вместо законодательного статуса получит статус правительственных нормативных документов. Надо сказать, такой подход приветствуют не все (см. также «Альтернативное мнение»).
Глава Минпромторга РФ Виктор Христенко, выступая 27 января на правительственном часе в Госдуме, пообещал: «За счет упрощения процедур уже в текущем году мы сможем покрыть техническими регламентами всю продукцию, подлежащую обязательному подтверждению соответствия, а также сформировать базу для дальнейшей интеграции в рамках ЕврАзЭС». Для этого уже до конца февраля правительство должно утвердить Программу разработки технических регламентов, в рамках которой определить статус каждого планируемого к принятию регламента.
Между тем для «безрегламентных» групп продукции (а к ним пока относятся строительные материалы и изделия) будут временно установлены требования 19 технических регламентов, принятых на основе европейских директив в Казахстане. Примечательно, что используемые для этих регламентов стандарты, по словам Христенко, в 85% случаев являются стандартами, разработанными в свое время в нашей стране. «В целом мы ставим задачу резкого обновления фонда стандартов, — заявил министр. — В 2010 году темп обновления достигнет 9%. В дальнейшем мы планируем выйти на 10% в год. В этом случае целевой уровень гармонизации с международными стандартами — порядка 63% — будет достигнут к 2013 году». Он также подчеркнул, что техническое регулирование — это основной аспект законотворческой деятельности Минпромторга, которая на 2010 год предусматривает подготовку восьми законопроектов в этой сфере.
Списать не получится
Новый ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», по словам вице-президента Российского союза строителей (РСС) Анвара Шамузафарова, хоть и не силен в прикладном плане, однако имеет важное концептуальное значение — делает легитимной дальнейшую работу по подготовке детальных стандартов, норм и правил строительства, их гармонизации с мировыми требованиями (см. также «В поисках гармонии»). При этом многие из них, как говорится в документе, будут заимствоваться: «Международные стандарты должны использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов, за исключением случаев, если такое использование признано невозможным вследствие климатических и географических особенностей РФ, технических и (или) технологических особенностей или на иных основаниях... Национальные стандарты могут использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов». Однако помимо «климатических и географических особенностей» существует огромный пласт вопросов, решение которых нельзя перенять у других стран. Не получится, к примеру, применять чужие градостроительные требования, поскольку для них нужны социальноэкономические обоснования, которые везде разные. К тому же все системы техрегулирования привязаны к своим системам законодательства, порой совершенно специфическим.
Другой вопрос в том, что и где заимствовать. По словам директора департамента консалтинга Colliers International FM Александра Головачева, для этого должны быть использованы наработки стран, наиболее близких нам по климату и количеству населения. «В этом смысле интересен опыт Германии как одной из крупнейших европейских стран, — говорит эксперт. — Если говорить о высотных объектах, то тут грех не воспользоваться опытом американцев, которые первыми начали осваивать это направление и сегодня остаются в авангарде».
Анвар Шамузафаров также считает, что к зарубежному опыту нужно подходить избирательно, заимствуя из него только отдельные элементы. Например, у Японии брать регламенты по строительству в сейсмоактивных районах, у США и Канады перенимать нормы по строительству быстровозводимых домов, у Германии и Великобритании — требования к материалам и конструкциям. «Каждый раз это должна быть штучная работа, — говорит Шамузафаров, — которая будет составлять в системе национальных стандартов и сводов правил очень небольшую часть. Также можно копировать какие-то общие техрегламенты, но при этом их нужно совершенствовать».
Заведомо невыполнимо?
Конечно, определенная работа ведется. С 1 января 2010 года в соответствии с приказом Минрегиона РФ вступил в силу актуализированный СНиП 31-06-2009 «Общественные здания и сооружения». Научно-исследовательским центром по сейсмической безопасности сооружений и городов ЦНИИП Градостроительства РААСН подготовлен актуализированный проект СНиП II-7-81* «Строительство в сейсмических районах. Нормы проектирования». Однако остается неясным, как можно за три года сделать то, что не смогли за семь лет? Ответа пока нет. Объем работы — колоссальный. В РСС говорят, что для того, чтобы новый «Техрегламент о безопасности зданий и сооружений» заработал в полной мере, необходимо переработать 162 технических документа в различных сферах строительства.
Не менее важный вопрос — кто будет это делать. Раньше за разработку и регулярное обновление отдельных СНиПов и сопутствующих ГОСТов отвечали целые специализированные институты. Но к настоящему моменту большинство людей, которые могли бы квалифицированно разработать, адаптировать технические регламенты или просто грамотно перевести их, ушли из профессии.
Дело в том, что закон о техрегулировании в первоначальной редакции фактически сделал адаптацию строительных стандартов и норм к новым условиям нелегитимной, поэтому соответствующие направления почти во всех профильных институтах были закрыты из-за отсутствия финансирования. «Так, из-за твердолобия и непрофессионализма людей, которые отвечали за подготовку законодательства в отношении техрегламентов, мы потеряли очень развитую отрасль строительной науки, — комментирует положение Анвар Шамузафаров. — При этом вновь чрезвычайно востребованную».
Можно, конечно, надеяться, что к процессу разработки необходимых технических документов активно подключится бизнес, в частности строительные СРО, и тогда все пойдет как по маслу. Но механизм подобного «подключения» тоже еще надо разработать…
| ПОМЯНЕМ СТАРОЕ |
|
В КОНЦЕ ЯНВАРЯ на заседании Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики Дмитрий Медведев заявил, что «закон (о техническом регулировании), который был принят в начале десятилетия, в том виде, в котором действовал, доказал свою полную неэффективность, и пришлось предпринять безотлагательные усилия, чтобы привести его в соответствие с требованиями дня».
Понадобилось долгих семь лет, чтобы признать правильность доводов критиков ФЗ №184. Главная проблема документа заключалась в том, что до принятия в 2007 году изменений он предусматривал одноуровневый принцип техрегламентов, утвержденных в виде законов без каких-либо дополнений и подзаконных актов. При этом совершенно понятно, что превратить фолианты технических документов в юридический текст — далеко не лучшая идея.
|
| АЛЬТЕРНАТИВНОЕ МНЕНИЕ |
|
ПО МНЕНИЮ СЕРГЕЯ БОГОСЛОВСКОГО, заместителя директора Национального института технического регулирования, последние поправки в закон «О техническом регулировании» означают окончательный уход от основной идеи реформы, которая изначально предполагала, что все техрегламенты получат законодательный статус. «То, что теперь техрегламенты будет принимать некий федеральный орган по техрегулированию, который сам на себе замкнет весь процесс, превращают реформу в проформу, — говорит специалист. На уровне закона техрегламент мог бы изменять или отменять существующие законы с точки зрения их адаптации к современным условиям технического регулирования. Документ же низкого правового уровня фактически не способен ни на что влиять, он будет действовать наряду с остальными нормативными актами». Как считает Богословский, отказ от законодательной процедуры принятия техрегламентов делается из-за безысходности. «Реформа официально заканчивается в конце июня 2010 года, а работы еще — непочатый край, — говорит он.
— Однако менять курс модернизации системы техрегулирования только ради отчетности о проделанной работе я считаю неправильным».
|
| В ПОИСКАХ ГАРМОНИИ |
|
ИЗНАЧАЛЬНАЯ ЦЕЛЬ РЕФОРМЫ российской системы техрегулирования — ее унификация и гармонизация с мировыми нормами, правилами и стандартами производства. Однако далеко не всегда эта цель понимается правильно.
«Термин «гармонизация» подразумевает приведение систем во взаимное соответствие, — говорит заместитель генерального директора НП CРО «МОС» Лариса Баринова, — но довольно часто приходится сталкиваться с пониманием его как прямого копирования европейских нормативных документов с целью облегчения доступа российских товаров на мировой рынок».
В частности, поэтому предпочтение было отдано проекту закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», разработанному (по заказу Росстроя — Минрегиона РФ) ОАО «Центр методологии нормирования и стандартизации в строительстве » (ОАО ЦНС). Этот центр, в частности, сформировал перечень документов, которые необходимо актуализировать в рамках данного техрегламента, — как на основе анализа и отбора действующих нормативных документов, так и новых, которые еще предстоит разработать, в том числе с использованием международных стандартов-аналогов. Помимо него было еще два проекта, над которыми работали Всероссийская ассоциация металлостроителей (ВАМ) и Союз строителей железных дорог (ССЖД). По словам Ларисы Бариновой, их варианты были в большей мере списаны с директив Евросоюза.
Тендер Минрегиона РФ на разработку следующего в очереди технического регламента «О безопасности строительных материалов» выиграл как раз ССЖД.
|
СНИП №01-02/2010
|
